“实质性化解行政争议，是检察机关做实行政检察的重要着力点，适应其要求，案件审查需要更加关注行政实体法律关系的确定，开展“穿透式”审查。”

　　实质性化解行政争议，是检察机关做实行政检察的重要着力点，适应其要求，案件审查需要更加关注行政实体法律关系的确定，开展“穿透式”审查。具体落实应该是全方面的，包括审查理念、重点化解案件与化解方式等。

　　审查理念。主要包括：

　　坚持以人民为中心。在具体检察工作中，只有把“人民”牢记心中，把为人民服务贯彻到具体检察工作中，才能为人民群众提供更优更实更好的法治产品、检察产品，才能切实增强人民群众实实在在的获得感、幸福感、安全感。

　　坚持法治思维和法治方式。行政争议的实质性化解，必须以检察机关依法履职与依法处理为前提。一方面，检察机关应严格按照法律规定履行监督职责，对行政争议事实展开调查，在查清事实、辨明是非的基础上，依法对法院与行政机关存在的违法情形“理直气壮”地进行监督；另一方面，对于合法合理、符合实质法治理念的行政裁判和行政决定，检察机关也应“旗帜鲜明”地予以支持，保障国家法律的统一正确实施。

　　重点化解案件。从可操作性以及检察权依法行使的原则出发，当前宜将以下两类案件作为重点化解对象：

　　一是属于行政诉讼“程序空转”的情形。据不完全统计，进入检察环节的行政申诉案件，法院以程序为理由裁定不予受理或驳回起诉的案件占相当部分，一些行政案件反复纠结于是否符合起诉条件和立案条件，因此，这类始终未能进入实体审查的问题应该成为实质性化解行政争议的“首选”。其中，对于该类情形中的超过起诉期限问题值得注意。实践中，当事人经常因错过起诉期限而进入不了实体审查，此类案件中如果发现当事人合法权益确因行政行为违法或者不当权益受到侵害的，检察机关可积极介入化解。

　　二是争议的行政法律关系未得到实质处理情形。该情形可进一步区分为两种情况：一种情况是，法院对相应的行政争议进行了实体审查但是裁判确有错误，进而导致行政争议未能化解；另一种情况是，法院判决了原告胜诉但是并未解决其实际诉求，从而导致矛盾继续存在。就前一种情况而言，法院裁判的错误应包括“不合法”与“不合理”两类，就不合法的行政裁判，检察机关予以监督并促成行政争议的化解并无争议；对于法院裁判的“不合理”问题，同样应该纳入争议化解的范畴中，只是“监督”的方式不同，即不是通过抗诉或者检察建议的方式直接向法院提出，而是通过介入该争议，促进行政相对人与行政机关和解，从而达到争议化解的结果。就后一种情况而言，主要是针对法院受行政裁判类型所限而需做的进一步工作。根据行政诉讼法规定，可以直接终局性确定当事人权利义务关系的只有变更判决，但是该类判决仅限于行政处罚以及涉及款额认定的情形，实践中运用的案件寥寥无几。而比较多的撤销判决、重作判决、履行判决往往对于实体内容语焉不详、缺乏指引性，并不能真正实现当事人的权利义务确定。这也应是行政检察需重点关注的案件类型。

　　化解方式。主要包括：

　　一是发挥主体监督功能。检察机关应将法律、法规规定的相应方式根据不同案件予以有效使用，真正履行法律监督者职责，充分发挥检察机关的制度优势。对于行政诉讼监督案件中，行政机关与行政相对人已有共同化解争议意向的，检察机关应以客观中立的权威第三方身份主持或者参与双方的化解过程。对于双方未能达成和解协议，但是申诉方坚决不撤回监督申请，法院裁判确有错误的，则通过提出抗诉或者再审检察建议的方式促进争议解决。对于法院以行政相对人超过起诉期限为由驳回起诉，但是当事人的诉求合法合理的，检察机关应发挥“依职权”的能力促调行政争议；对于法院裁判符合法律规定，但是行政行为本身因不合理而侵害行政相对人合法权益的，应监督行政机关依法予以实体纠正。

　　二是引入第三方力量。从一般纠纷的解决情况来看，无论是正当程序要求，还是实质正义的实现，有中立的第三方的参与都将有助于最终结果的公正。同时，引入第三方尤其是非法学领域的其他专业人士参与，将有利于提升整个争议化解过程的“厚重感”与社会纵深度。可供选择的第三方力量可以包括：第一，对于涉及行政执法过程中专业的问题或者疑难复杂的问题，检察机关可以选择咨询相应领域的专家、学者以及行业协会成员。第二，对于争议的事实清楚、是非明确，行政相对人申诉诉求明显不合法、不合理的案件，检察机关应着重息诉罢访。具体操作中，检察机关可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与整个争议的化解过程，协助检察机关完成对当事人释理说法工作，增强其认同感。第三，对于涉及民事与行政交叉的案件，检察机关可以邀请民事领域的法官、律师会商研判。

　　三是借助社会兜底制度。无论是前述的“程序空转”情形，还是争议的行政法律关系未得到实质处理情形，有的争议已耗时久远，有的当事人生活陷入困难之中。对于这种情形，即使其申请监督的行政裁判和行政行为并无明显不当，检察机关在化解行政争议之中也应积极协调司法救助，即通过带有社会救济性质的兜底制度，给予当事人以适当救助，营造和谐、温暖的争议化解氛围。

　　（作者分别为上海市浦东新区人民检察院检察五部副主任、检察官助理）