行政非诉执行期限，是指没有行政强制执行权的行政机关，依法向法院申请强制执行的时间要求。司法实践中，行政机关是否在法定期限内依法提出申请，是检察机关监督审查的重点内容。根据行政强制法第53条规定，行政非诉执行的期限为三个月，但其并未明确该期限是否可变更。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第156条明确，有正当理由时，行政机关可以逾期申请。可见，司法解释对此作了进一步的突破，即当具备法定事由时可对该期间予以延长。
行政强制法第53条规定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。法律上之所以采取“可以”而非“应当”的模式，主要是将该三个月的期限视为一种选择性的授权，给予行政机关更大的裁量空间。而所有的自由裁量权皆存在被滥用的风险，行政非诉执行期限在制度设计上亦存在漏洞。针对立法上存在的漏洞，行政非诉执行期限可由司法人员通过各种法律解释技术予以填补。一是将该期间解释为除斥期间。因为，根据司法解释的规定以及目的性限缩解释方法，行政非诉执行期限均符合除斥期间的特征。由此衍生出“单一除斥期间说”与“复合除斥期间说”两种观点：前者认为，行政非诉执行期限不可变更，不能中止、中断、延长；后者则认为，当具备客观事由时，譬如不可抗力等，则该期间可以延长。二是将该期间的适用与民事强制执行时效等同。在行政非诉执行领域类推适用民事诉讼法第246条的规定，从而认定该期间为可变更期间，行政机关向法院申请执行的期限，自被执行人第一次不能履行义务时开始起算。三是将该期间视为法定相对不变期间。这种折中方案在实践中适用较为广泛，将行政非诉执行期限视为法定期间，再进一步确定特定变更事由。
由于对行政非诉执行期限的性质并未形成统一认识，实践中存在不同解释路径，致使出现了同案不同判情形，不利于法律的统一正确适用。总体来看，“除斥期间说”与“类推适用民事执行时效说”在理论层面难以自圆其说，“法定相对不变期间说”亦存在疏漏。首先，关于“除斥期间说”。除斥期间的适用对象为形成权，其规制的是平等主体之间的权利义务关系，而行政非诉执行期限，是行政机关向法院提出的一种程序性请求权，诉讼双方在诉讼地位上存在差异。其次，关于“类推适用民事执行时效说”。民事诉讼中的时效制度主要是为了警醒“躺在权利上的睡眠者”，一旦在法定期间内不主张权利，则在法律上丧失了申请的权利。从该意义上来讲，民事诉讼法第246条所规定的申请执行期间为消灭时效。而行政机关在行政非诉执行中的首要目的是维护公共利益，与私权诉讼中保障公民权利，实现意思自治在价值取向上没有可比性，因此类推适用的前提条件并不具备。最后，关于“法定可变期间说”。虽然根据行政处罚法第72条第2款之规定，对于罚款的延期、分期缴纳予以明确，在一定程度上填补了行政强制法第53条中关于行政非诉执行期限的漏洞，但其依然不能辐射适用至其他类型的行政处罚。
法定相对不变期间，是指该期间经法律确定后，在通常情况下不可改变，但有正当理由的，可对其依法予以变更。将行政非诉执行期限界定为法定相对不变期间，在实现行政机关维护公共利益的同时，亦可最大程度保障个案公正。一方面，根据体系解释方法之功能意旨，关于行政非诉执行期限可在行政强制法的其他内容中探究其关联性。该法第39条、第40条分别规定了中止执行与终结执行，皆是延长执行期限的事由。该法第42条又规定了协议执行制度，双方可以根据实际情况约定分阶段执行。据此，行政非诉执行期限并非不变期限，在法律上其依然是可变期间。另一方面，根据行政强制之立法目的，将行政非诉执行期限确定为法定可变期间有利于实现保障公民、法人合法权益的目的。行政强制法第1条规定了其立法目的，在实现维护公益，监督行政机关依法履职的同时，要实现对公民、法人合法权益的保护。为了实现这一目的，在对该法第53条进行解释时，可以将优先保护公民权利的理念贯穿其中，当被执行人因为客观原因不能如期履行义务时，则为其预留一定的时间。当然，将行政非诉执行期限视为法定相对不变期间，就必须配置合适的正当理由，作为延长行政非诉执行期限的正当化事由。由于“正当理由”在法律概念上所具备的不确定性，因此，在实践运用过程中还需将其具体化。首先，确定“正当理由”需结合个案情况。成文法的局限性决定了从法律文本上难以对“正当理由”作出周延性解释，为了实现个案正义，还需根据个案中的具体情况进行专门判断。其次，确定“正当理由”需恪守客观事由。对“正当理由”进行价值判断，必须秉持主观判断客观化的原则，要根据案件事实、经验法则等合理确定其范畴。从司法实践来看，这些客观化的理由主要包括被执行人经济困难、执行标的涉及被执行人基本生活或生产经营要件等。最后，确定“正当理由”不得考虑无关因素。行政机关在确定可变期间的正当理由时，不得考虑不相关因素，如执行上级命令、自身原因所致延期等。
（作者分别为甘肃省人民检察院法律政策研究室主任、甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院检察官）
